La prolongación del conflicto armado colombiano por más de medio siglo ha sobrevivido a la caída del Muro de Berlín, los procesos de descolonización del siglo XX, la revolución tecnológica del internet e incluso la llegada de un gobierno progresista a la Presidencia de la República de la mano de un líder político probado, exinsurgente, con amplio respaldo popular y con gran eco internacional como Gustavo Petro Urrego, quien le ha apostado decididamente a la paz, y de la lideresa afro Francia Márquez Mina. Al ser esta la primera vez que los colombianos eligen un gobierno con amplia base social y popular, plenamente comprometido con la búsqueda de una paz integral, se presenta una oportunidad real de lograr una salida negociada y definitiva al conflicto armado, así como de adelantar la implementación de políticas que permitan abordar las causas estructurales de la violencia armada y la desigualdad en Colombia.
Sin embargo, avanzar hacia la paz en esta nación sudamericana es un reto mayúsculo, especialmente si se considera que este será un gobierno de cuatro años, sin posibilidad de reelección, y que la coyuntura actual en el país no es la más favorable. Colombia apenas está comenzando a superar los estragos de la pandemia del Covid-19, del desgobierno de un ultraconservador impresentable como Iván Duque, cuya desastrosa gestión dejó unas finanzas públicas que tienen un déficit de 5.6% del PIB, el más alto registrado en los últimos 30 años. Por otro lado, la búsqueda de la paz se complica por la existencia de múltiples actores armados de distinto tipo, unos niveles de narcotráfico sin precedentes, y una oposición extraparlamentaria malintencionada que busca la desestabilización del país y que además representa a un sector de extrema derecha históricamente contrario a negociar con grupos armados.
A pesar de estas y muchas otras dificultades, el gobierno de Petro le está apostando a construir una ‘Paz Total’ en Colombia, una apuesta que, de salir a favor, cambiaría la realidad del país y de la región como nunca antes. El concepto de la ‘Paz Total’, que es el resultado de años de negociaciones, resistencias y liderazgos locales y nacionales, consiste en dialogar con todos los actores armados para conseguir su desarme, al tiempo que convierte la búsqueda de la paz en una política de Estado. Por concepto y metodología, esta apuesta es novedosa, pues reconoce la multiplicidad de actores del conflicto armado colombiano y los distintos mecanismos que se requieren para desarmarlos, al tiempo que se distancia de la manera como otros gobiernos han entendido la búsqueda y construcción de la paz.
En este análisis se exploran cinco elementos útiles para comprender el panorama actual de la búsqueda de la paz del gobierno colombiano. Por un lado, se consideran diferencias del proceso de búsqueda de la ‘Paz Total’ con los acuerdos logrados con las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) en 2006 y con las FARC-EP en 2016. Seguidamente se explica el marco jurídico de la ‘Paz Total’ y abordamos la posibilidad de acogimiento de grupos paramilitares (herederos de las fascistas Autodefensas Unidas de Colombia –AUC-), bandas criminales y estructuras de segundo nivel, en clave de los retos a los que se enfrenta el gobierno. Finalmente se analiza el reinicio de las negociaciones con el Ejército de Liberación Nacional (ELN) a partir de la agenda pactada en 2016 y su suspensión en 2019. A manera de conclusión se reflexiona sobre la posibilidad de avanzar hacia la construcción de la paz definitiva en Colombia.
De las AUC y las FARC-EP a la ‘Paz Total’
La disposición a una salida negociada ha sido una constante a lo largo de casi 60 años de conflicto armado en Colombia. Los gobiernos liberales en la década de los 1980 tuvieron los primeros acercamientos con grupos insurgentes, tal y como las FARC-EP, el M-19, el Ejército Popular de Liberación (EPL), el Movimiento Armado Quintín Lame (MAQL) y el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT). En ese momento, se logró construir una agenda de negociaciones con las FARC-EP y la posibilidad de constituir un partido político legal (Unión Patriótica), para que el grupo pudiera participar en las elecciones mientras se adelantaban las negociaciones.
La convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente en 1990 permitió desmovilizar a varios grupos armados insurgentes y renovar la institucionalidad colombiana. Sin embargo, y a pesar del nuevo texto constitucional, la situación humanitaria en el país se fue deteriorando hasta alcanzar su punto más álgido entre 1998 y 2002, cuando se buscaron nuevas fórmulas de negociación con la insurgencia por medio de la desmilitarización de ciertas zonas para el desarrollo de conversaciones de paz. A partir de 2002, la correlación de fuerza cambió a favor de las Fuerzas Militares colombianas, lo que permitió al Estado iniciar la recuperación de gran parte del territorio nacional y aislar a estos grupos armados en sus zonas de retaguardia dentro de regiones periféricas.
En ese contexto, y ante la presión internacional, el entonces gobierno del cuestionado e impresentable presidente de ultraderecha Álvaro Uribe Vélez desarrolló un proceso de negociación entre 2003 y 2006 con la mayor estructura paramilitar aglutinada bajo las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). Este proceso, que culminó con el Acuerdo de Santa Fe de Ralito, guió el proceso de cese de hostilidades, concentración, desmovilización y reintegración a la vida civil de las AUC. Sin embargo, estas negociaciones nunca abordaron reformas políticas o las causas del proyecto ‘antisubversivo’ de los paramilitares.
Para adelantar dicho proceso, se hicieron ajustes al marco normativo y se expidió la Ley 975/2005, denominada Ley de Justicia y Paz. La ley buscaba ajustarse a los estándares internacionales para la garantía de derechos de las víctimas y el juzgamiento de violaciones a los derechos humanos, crímenes de guerra y delitos contra el Derecho Internacional Humanitario. Esto permitió la desmovilización de más de 30.000 integrantes de las AUC y la configuración de salas especiales para el juzgamiento de altos mandos por medio de un proceso de justicia transicional.
El balance del proceso ha sido deficitario en tres puntos: Los avances en tema de justicia y reparación a las víctimas de las AUC han sido limitados y muchos de los grandes responsables fueron asesinados o extraditados a los Estados Unidos por delitos de narcotráfico. En 2020, solo se habían emitido 70 condenas contra menos de 600 integrantes de las AUC. Por otra parte, el proceso de reinserción fue insuficiente, lo cual facilitó la formación de nuevas estructuras armadas centradas en el control de diferentes rentas ilícitas, hasta el punto de constituir nuevas estructuras armadas ilegales, luego denominadas Bandas Criminales (bacrim) y Grupos Sucesores del Paramilitarismo. El último punto fue el ‘escándalo’ de la ‘Parapolítica’, que reveló la compleja relación de cooperación y simbiosis que sostenían numerosos políticos a nivel nacional y local con diferentes estructuras paramilitares para beneficio mutuo.
Por otro lado, la negociación entre el cuestionado gobierno del ultraconservador Andrés Pastrana (1998-2002) y las FARC-EP se desarrolló en la Zona de Despeje del Caguán, al suroriente colombiano, en un territorio que cubría más de 42.000 kilómetros. No obstante, la agenda del proceso que comenzó en 1999 tenía posiciones muy distantes entre las partes, ya que el gobierno buscaba la desmovilización de las FARC-EP, mientras que la insurgencia aspiraba a iniciar un proceso constituyente. Por esta razón, el proceso fracasó y el ejército colombiano retomó la zona de despeje en febrero de 2002. Durante los últimos años de su historia insurgente, las FARC-EP sufrieron importantes golpes militares y políticos, lo cual contribuyó a que bajo el gobierno del sinuoso neoliberal Juan Manuel Santos (2010-2018) se lograra establecer una mesa de negociación con ese grupo en 2012 y firmar un Acuerdo de Paz en 2016, desarticulando la que fue la guerrilla más antigua del hemisferio. Con este acuerdo, las FARC-EP se sometieron a un sistema de justicia transicional para la reparación de víctimas.
El Acuerdo de 2016 se basó en seis puntos que, más allá de procurar la desmovilización de las diferentes estructuras guerrilleras o su posible participación en política, apuntaba a superar las causas estructurales del conflicto armado. A pesar de que el Acuerdo fue rechazado por voto popular en el Plebiscito de 2016, el gobierno Santos logró incorporar una versión revisada del Acuerdo Final con las FARC-EP al texto constitucional, con lo que inició el proceso de implementación.
El balance de la implementación del Acuerdo Final con las FARC-EP ha sido agridulce, y se puede resumir en tres aspectos: Durante los dos primeros años de implementación, se logró la reintegración de cerca de 14.000 miembros de las FARC-EP y la formación de un partido político (Partido Comunes), así como el avance paulatino de reformas en términos de tierras (reforma rural), narcotráfico (sustitución de cultivos), desarrollo rural (planes de desarrollo con enfoque territorial – PDET), y un Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición –SIVJRNR–. Sin embargo, su implementación no fue una prioridad para el gobierno de extrema derecha del uribista Iván Duque (2018-2022) que en todo momento lo saboteó, lo que desaceleró el proceso a pesar de su obligatoriedad constitucional y el apoyo internacional al Acuerdo. Finalmente, dado que al proceso no se acogieron la totalidad de las estructuras guerrilleras, y sobre la justificación del incumplimiento del Acuerdo por parte del gobierno, algunos altos mandos formaron nuevas estructuras insurgentes (llamadas disidencias de las FARC) que buscaban ocupar los territorios históricos de las FARC-EP.
Una ley para negociar con todos
A pesar de los esfuerzos recientes por alcanzar una salida al conflicto, los grupos armados no han dejado de fortalecerse. Este fenómeno ha sido especialmente notorio en zonas rurales, donde los distintos actores armadoscontinúan aprovechando los vacíos de poder estatal para financiarse del narcotráfico, la minería ilegal, la extorsión y el secuestro, entre otras actividades ilegales. Tras una importante disminución en diferentes indicadores de violencia armada como consecuencia de la firma del Acuerdo de Paz con las FARC-EP, esta situación ha generado el reciclaje de diferentes expresiones de violencia en ciertas zonas del país, como los homicidios, las masacres, el confinamiento, el desplazamiento forzado y los asesinatos de líderes sociales y excombatientes.
En agosto de 2022, el dirigente progresista Gustavo Petro asumió la Presidencia de un país inmerso en una situación compleja, caracterizada por ciclos interminables de violencia, un aumento de la pobreza (monetaria y multidimensional) y una economía dependiente de la exportación de materias primas. No sorprendía, entonces, que varias de sus promesas de campaña se centraran en la búsqueda de una ‘Paz Total’, un concepto acuñado inicialmente por el senador Iván Cepeda. Entre estas promesas se destacaban la implementación integral del Acuerdo de Paz con las FARC-EP, priorizando una ambiciosa reforma rural para la redistribución y formalización de tierras, el diseño de una nueva política contra las drogas, y la apertura de espacios de negociación política y judicial para el desmonte de todos los grupos armados ilegales que operan en el país.
A un mes de haberse posesionado Petro, la coalición de gobierno ya había presentado un proyecto de ley ante el Congreso para materializar esta última promesa. Tras un paso fugaz y polémico por el Congreso, la Ley 2272 de 2022, también conocida como la Ley de ‘Paz Total’, se convirtió en la primera legislación sancionada por el presidente Petro el 4 de noviembre de 2022. El objetivo de esta ley era prorrogar y modificar la Ley 418 de 1997 de Orden Público, que ya cumple más de dos décadas, habilitando al ejecutivo para realizar acercamientos con grupos armados ilegales. Vale mencionar que esta norma ha sido modificada y prorrogada en cinco oportunidades según el enfoque particular de cada gobierno y ajustándose a la realidad de cada momento. La mayoría de las modificaciones que se ven plasmadas en el texto actual datan de 2002 (Ley 758/2002) y de 2010 (Ley 1421/2010).
El proyecto del nuevo gobierno tiene varias piezas clave. Primero, la centralidad del enfoque de Seguridad Humana, que consiste en garantizar la seguridad, el bienestar y la prosperidad de todas las personas y comunidades en Colombia por medio de políticas sociales, medioambientales, económicas y culturales. Segundo, la integralidad de las políticas de negociación y construcción de una paz total bajo una institucionalidad enfocada específica y una priorización territorial. Tercero, la definición de dos tipos de procesos de negociación y acercamiento con grupos armados. Cuarto, la participación ciudadana amplia y vinculante a nivel regional en la construcción de paz.
Si bien hay una experiencia acumulada de más de 20 años, el enfoque dado a los acercamientos con grupos armados ilegales, el sometimiento a la justicia de organizaciones criminales, y la aplicación de los estándares internacionales sobre víctimas, reinserción y reincorporación es tan novedoso como arriesgado, y supone un cambio de paradigma en la búsqueda de la paz en Colombia.
La ley rompe con la forma como los distintos gobiernos han tradicionalmente entendido la paz. En lugar de concebir la búsqueda de la paz como el proceso de negociar con grupos armados de carácter político, la ley de ‘Paz Total’ fortalece la construcción de paz como política de Estado. Esto vincula a la totalidad de las instituciones del Estado en la búsqueda de la paz a partir de reformas políticas en temas sociales, ambientales, económicos y culturales, que en su conjunto realcen la seguridad y dignidad de todos los colombianos. Para esto, la ley crea la figura del ‘Gabinete de Paz’, que busca asegurar que cada ministerio tenga objetivos y programas concretos en materia de paz, con articulación inter-institucional verificable, la participación permanente del Alto Comisionado para la Paz y un proceso de rendición de cuentas.
La ley define dos tipos de estructuras armadas en Colombia. Por un lado, define a un grupo armado organizado al margen de la ley como:
«aquel que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerza sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas».
La ley estipula que, a estos grupos, se les otorgará reconocimiento político, y que con ellos se adelantarán diálogos de carácter político que permitan llegar a acuerdos de paz. Por el otro, define a las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto como:
«aquellas organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas, organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dediquen a la ejecución permanente o continua de conductas punibles, entre las que podrán encontrarse las tipificadas en la Convención de Palermo, que se enmarquen en patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos en los que operen, y cumplan funciones en una o más economías ilícitas».
Con estos grupos, el gobierno podrá realizar acercamientos para lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento, a cambio de beneficios legales.
Para caracterizar a las distintas estructuras y determinar el tipo de proceso que se llevará a cabo con cada uno, la ley crea una ‘Comisión de Alto Nivel’ compuesta por el Presidente, el Alto Comisionado para la Paz, el Ministro de Defensa y el director de los servicios de inteligencia.
La ley también permite al ejecutivo priorizar recursos para los territorios más golpeados por la violencia y para constituirlos como ‘regiones de paz’ (en paralelo con la zonas declaradas en el 2017 para Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET), con el fin de que los actores locales puedan dialogar y buscar soluciones a los problemas humanitarios bajo un enfoque regional. Además, se crea la figura de ‘zonas de ubicación temporal’ para el desarme de grupos en un estado avanzado de negociaciones, donde las órdenes de captura contra sus miembros puedan ser suspendidas. La ley aclara que ni las ‘regiones de paz’ ni las ‘zonas de ubicación temporal’ serán zonas de despeje militar.
Asimismo, cabe mencionar que la ley estipula una alternativa al servicio militar obligatorio por el ‘Servicio Social para la Paz’, el cual contempla el reclutamiento en alguna de las Fuerzas Militares o la Policía, junto a 11 tipos de servicio social como alternativa. Entre estas alternativas están promover la alfabetización digital de comunidades rurales y urbanas, defender los derechos de las víctimas del conflicto, aportar para la conservación de la biodiversidad, y apoyar la implementación de acuerdos de paz.
Sin embargo, la Ley de ‘Paz Total’ deja algunos interrogantes, como por ejemplo, no está claro cuál será el criterio que aplicará la ‘Comisión de Alto Nivel’ para determinar el carácter político –o criminal– de los grupos armados. Este proceso de definición no será sencillo y sin polémicas, pues reabre los debates sobre el narcotráfico como delito político conexo, en un país en el que todas las estructuras armadas están envueltas en actividades criminales y tienen algún grado de influencia sobre la organización política y administrativa dentro de las regiones donde operan.
A lo anterior se suma que, en algunas zonas rurales, muchas bandas criminales han adquirido un nivel importante de control sobre territorios y poblaciones, lo cual implica la existencia de un proyecto político definido. Los grupos sucesores del paramilitarismo como las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC), también llamadas ‘Los Urabeños’ y/o ‘Clan del Golfo’, y las Autodefensas Conquistadoras de la Sierra Nevada (ACSN), se autodefinen como grupos políticos y militares, destacando un componente social detrás de su lucha armada. Este último grupo recientemente reveló que buscará ser reconocido como actor político. Todo esto complica el proceso de caracterización, negociación y reparación a las víctimas, pues si bien es posible que grupos delincuenciales utilicen una fachada política para buscar una negociación en lugar de un sometimiento, tampoco sería correcto señalar a un actor como ‘solamente político’ o ‘solamente criminal’. También existe el riesgo de que, al no reconocer el carácter político de un grupo que se autodefine como tal, dicho grupo pueda recurrir a la violencia en contra de la fuerza pública o la población civil como medida de retaliación, o abandonar el proceso de acercamiento.
Por otra parte, la ley –que aún debe ser reglamentada– no prevé las dificultades de llevar a cabo diálogos en zonas donde múltiples grupos armados se disputan el control territorial. No es claro si se abrirán distintas mesas al mismo tiempo, o si los diferentes actores armados se podrán incorporar a una misma mesa y por ende a un mismo acuerdo. Resolver este interrogante es clave a medida que dichos procesos avanzan, pues seguramente no todos los grupos buscarán dialogar con el gobierno al mismo tiempo. Esto implica que los distintos procesos no pueden ocurrir de manera aislada, ya que hacerlo podría dar paso a su fortalecimiento y el recrudecimiento de la violencia armada si los actores residuales intentan copar vacíos de poder territorial, o si surgen disputas internas por el mando de dichas organizaciones.
Finalmente, la ley no indica qué tratamiento se le podría dar a las estructuras criminales extranjeras con presencia en Colombia, como las bandas mexicanas, venezolanas, albanesas, italianas, chinas o rusas. Dado que frecuentemente hay pedidos de extradición de por medio, Colombia no puede determinar el estatus jurídico de estas bandas y de sus miembros unilateralmente, lo cual genera dudas sobre su posible desmantelamiento y sobre las medidas que pueda tomar el gobierno para prevenir su fortalecimiento.
Prospectos para el futuro de la paz en Colombia
La Ley de Paz Total es solo un primer paso para definir la arquitectura de la política de paz del gobierno de Petro. Otros elementos de esta política, como las normas para regular los procesos de sometimiento, tendrán que ser desarrollados en futuros proyectos de ley. Pese a las limitaciones de la Ley 2272 y las dudas que deja su diseño, es mucho lo que se puede aprender de su puesta en marcha, al ser esta la primera vez que se aborda la construcción de paz desde un enfoque tan comprensivo en los actores llamados a dialogar y ambicioso en sus fines.
Por ahora, el gobierno ya ha reanudado las negociaciones de paz con el ELN (de lo cual ya hay un par de artículos sobre historia y trayectoria de esta guerrilla). El primer ciclo de conversaciones con esta guerrilla culminó a mediados de diciembre, con acuerdos respecto a un posible cese de hostilidades bilateral y garantías de retorno a comunidades indígenas en el nororiente del país. Vale destacar que la mesa se reanudó en Caracas con el visto bueno del gobierno del presidente Nicolás Maduro y de la comunidad internacional; además que se retomó la agenda pactada en 2016.
Por otro lado, se han confirmado diálogos preliminares con algunos grupos armados, como las AGC, diferentes estructuras de las disidencias de las FARC-EP, y los Shotas y Espartanos, las dos principales bandas criminales de Buenaventura. Con estas últimas, el Alto Comisionado para la Paz reportó a principios de diciembre que el gobierno alcanzó un pacto de cese de hostilidades, y que se espera un encuentro en los próximos días. Según un informe de Indepaz, al menos 22 grupos armados han demostrado voluntad real de acogerse al marco de la Paz Total. Pero, aunque el gobierno tenga éxito en la tarea de desarticular algunos grupos armados, y así se alcance un acuerdo de paz con el ELN, los retos para consolidar la paz en Colombia siguen siendo mayúsculos.
Por un lado, es difícil imaginar que las bandas criminales acepten abandonar negocios millonarios a cambio de penas carcelarias, así sea con algunos beneficios judiciales. Por el otro, las negociaciones con el ELN han sido históricamente muy complejas.
Construir la “Paz Total”, entonces, es una tarea colosal. Colombia sigue siendo uno de los países más violentos del mundo, con una tasa de 27 homicidios por cada 100.000 habitantes, y en donde persisten seis conflictos armados diferentes, de acuerdo con la Cruz Roja. Mientras que los esfuerzos del gobierno actual por desmantelar a los actores armados son valiosos y pueden ser productivos, el avance de la paz en Colombia depende en gran parte de los pasos que se den para replantear la política de drogas y buscar una distribución más equitativa de la tierra.
Por eso es importante destacar la búsqueda de Petro por un cambio al enfoque prohibicionista para enfrentar el problema de las drogas, a pesar de que dicho cambio no dependa únicamente de Colombia y que deba ser parte de un esfuerzo internacional colectivo. De igual manera, el gobierno ha priorizado la implementación del Punto 1 del Acuerdo de Paz con las FARC-EP, que subraya la necesidad de una Reforma Rural Integral para redistribuir tierras entre poblaciones vulnerables y legalizar la propiedad de otras, puesto que el 65% de la tierra en Colombia no cuenta con títulos de propiedad. Vale mencionar que en octubre, el gobierno firmó un acuerdo con la Federación Nacional de Ganaderos (Fedegán) para la compra de tres millones de hectáreas, que serán entregadas fundamentalmente a mujeres campesinas, indígenas y de negritudes.
Analizadas las distintas variables que se han mencionado se puede hacer un balance optimista pero cauteloso de la apuesta de ‘Paz Total’ del Gobierno Petro. Por un lado, se observan señales favorables de los distintos actores del conflicto armado para negociar, avances en las reformas que requiere el país en la coyuntura actual, y una posible responsabilidad de los actores armados frente a las víctimas y la sociedad civil. También es preciso destacar la madurez de ciertas instituciones del Estado, que podrían agilizar la implementación de futuros acuerdos de paz, y es esperanzador la oportunidad que se presenta con un gobierno progresista resultado de años de lucha y resistencia social, así como la decidida voluntad política de un líder experimentado como Gustavo Petro, con amplio apoyo popular.
Sin embargo, es importante tener en cuenta los distintos factores de riesgo que implica un proceso como este, como la amplitud y ambición de los objetivos del gobierno, los diversos intereses económicos que serán difíciles de resolver, y la acogida que puedan tener la negociaciones de paz por parte de la sociedad civil. Una serie de retos que confiamos se podrán ir superando como se han superado décadas de violencia, porque la posibilidad de construir una paz integral es urgente e imprescindible.
