Deux siècles de conflits à propos des dettes souveraines

Critique du livre « Diplomaties de la dette souveraine » (1^re partie)

Le livre Diplomaties de la dette souveraine. Repenser la dette souveraine, des empires coloniaux à l’hégémonie mérite d’être lu. L’ouvrage a été publié en anglais aux Presses universitaires d’Oxford en 2021 [1]. Pierre Pénet et Juan Flores Zendejas, qui en ont dirigé la publication, ont accompli un travail considérable. Vingt auteur·es ont apporté leur contribution. Bien que je sois en désaccord avec l’orientation de certaines contributions, je recommande la lecture de cet ouvrage.

Les auteurˑes passent en revue deux siècles de litiges autour des dettes des États, du début du 19^e au début du 21^e siècle. Il se fait que j’ai publié deux livres sur cette question, Le Système Dette. Histoire des dettes souveraines et de leur répudiation (éditions Les Liens qui Libèrent, Paris, 2017), qui couvre la période qui va du début du 19^e siècle à la Deuxième Guerre mondiale, et Banque mondiale : une histoire critique (éditions Syllepse, Paris, 2021), qui va de la Deuxième Guerre mondiale à 2021. C’est donc avec un grand intérêt que j’ai lu le livre dirigé par Pierre Pénet et Juan Flores Zendejas, qui vient compléter d’autres publications publiées au cours des 20 dernières années [2].

Je commence par résumer brièvement le propos de Pierre Pénet et de Juan Flores Zendejas. Ensuite je soulignerai les désaccords et les erreurs contenues dans certaines contributions.

Pierre Pénet et Juan Flores Zendejas distinguent quatre périodes en matière de traitement des dettes souveraines par les États et les créanciers privés. Je reprends leur périodisation que je résume de manière libre :

1. Première période. De 1820 à 1933, les réponses impérialistes ont eu le dessus sur les États débiteurs.
2. Deuxième période. De 1933 à 1970, dans une série de cas, les États débiteurs ont pu tirer profit de l’affaiblissement de la position des créanciers dans un contexte de crise généralisée, de suspension du paiement des dettes au Nord, de guerre mondiale et enfin de décolonisation.
3. Troisième période. De 1960 aux années 1980, des États du tiers monde ont tenté d’obtenir un « nouvel ordre économique international » mais finalement n’y sont pas parvenus.
4. Quatrième période. Des années 1990 à aujourd’hui, les créanciers prennent leur revanche, l’immunité des États face aux créanciers s’amenuise fortement.

Entrons dans le détail des quatre périodes.

 1.1 Solutions impériales aux crises de dettes souveraines (1820–1933)

Concernant cette première période, Pierre Pénet et Juan Flores Zendejas écrivent : « D’un côté, les créanciers du Nord ont bénéficié des guerres coloniales menées en leur nom par leurs États respectifs. De l’autre, le capital privé était un rouage essentiel du système d’exploitation et d’extraction qui soutenait la construction et le maintien des empires coloniaux. » (p. 18). Ils poursuivent dans la même veine : « nous identifions la dette souveraine comme un outil puissant de construction d’empire colonial. Au XIX^e siècle, l’expansion du marché des capitaux a encouragé les créanciers des pays industrialisés à investir massivement à l’étranger. Cet afflux de capitaux étrangers a dangereusement augmenté la dette des pays périphériques, les rapprochant ainsi de l’insolvabilité. »

«La dette souveraine comme un outil puissant de construction d’empire colonial»

Ils expliquent que lorsque le défaut de paiement devenait une menace tangible, les créanciers privés aidés par des États puissants comme la Grande-Bretagne et la France prenaient le contrôle sur les ressources de l’État afin d’être remboursés. Ils ajoutent que « des méthodes plus punitives étaient disponibles, comme l’utilisation de canonnières ou la menace de les utiliser par les puissances impériales ». Ils prennent comme exemple « l’Égypte et la Tunisie, où la suspension du remboursement de la dette a fourni aux puissances européennes un prétexte justifiant leur contrôle colonial. L’invasion militaire a ensuite conduit à une colonisation à part entière. » (p. 18).

 1.2 A propos de la deuxième période, « quand le remboursement passe au second plan (années 1933-70) » (p. 19).

Pierre Pénet et Juan Flores Zendejas écrivent : « A partir de 1931, la majorité des États n’avaient pas d’autre choix que de suspendre le paiement des intérêts sur leurs obligations étrangères. Les conséquences économiques de la Grande Dépression combinées à la montée des incertitudes politiques dans les années précédant la Seconde Guerre mondiale allaient en effet reporter les négociations entre emprunteurs et détenteurs d’obligations à après 1945 ».
« Lorsque la question du remboursement de la dette a refait surface en 1945, les marchés de capitaux étaient pratiquement fermés. » (p. 20)

«A partir de 1931, la majorité des États n’avaient pas d’autre choix que de suspendre le paiement des intérêts»

Alors que les États avaient défendu les contrats de dette au 19^e siècle, pendant la guerre froide (après 1945), ils ont accepté leur remise en cause et donc l’allègement des dettes souveraines. Les créanciers ont alors fait appel à des tribunaux internationaux. Pourtant ceux-ci ont souvent refusé de statuer face à des États souverains. Ainsi, « le développement du droit international au vingtième siècle s’est greffé sur des réalités changeantes du pouvoir étatique, elles-mêmes liées à l’histoire coloniale » (p. 22)

 1.3 Transitions postcoloniales et espoirs d’un nouvel ordre économique international (années 1960-1980)

Après les indépendances formelles des anciennes colonies, nous notons « un effort pour faire du droit international un instrument non pas au service des créanciers mais en faveur des pays confrontés à des problèmes de surendettement » (p. 23). Ainsi le droit n’a pas toujours été au service des créanciers. « Pendant les transitions postcoloniales, le recours au droit a également été interprété comme un instrument pour émanciper les pays débiteurs des chaînes de la dette coloniale. » (p. 23)

«Un effort pour faire du droit international un instrument en faveur des pays confrontés à des problèmes de surendettement»

C’est dans ce contexte qu’ont été repris les travaux sur la dette odieuse du juriste russe Alexander Nahum Sack. À remarquer également « la tentative de [Mohammed] Bedjaoui [3] d’établir un ‘Nouvel ordre économique international’, [qui] a été une source d’inspiration pour les politiques de la CNUCED » et a « substantiellement influencé les économistes du développement et les mouvements contre la dette dans les années 1960-70 » (p. 23)

 1.4 Les différends relatifs à la dette souveraine de l’après-guerre froide : Hégémonie ou fragmentation ?

Nos auteurs constatent que « les prêts bancaires se sont développés au cours des années 1970 et les emprunts gouvernementaux ont rapidement retrouvé leur niveau d’avant 1914 » (p. 24). La libéralisation financière « s’est accélérée avec le changement de politique généralisé en faveur de la déréglementation » (p. 24), un changement particulièrement manifeste dans les modifications apportées par les gouvernements Thatcher et Reagan. Ainsi aux États-Unis, « le Foreign Sovereign Immunities Act de 1976 a donné une interprétation plus restrictive des principes protégeant les débiteurs souverains et a permis aux créanciers de poursuivre un gouvernement étranger devant les tribunaux américains » (p. 25) Comme l’immunité de la dette souveraine avait été abrogée, le recours aux tribunaux d’arbitrage a repris de plus belle, une « ‘judiciarisation’ croissante des marchés de la dette souveraine a généré des incertitudes financières supplémentaires » (p. 25).

Remarquons ici que, curieusement, la crise de la dette du tiers monde qui a éclaté en 1982 n’est pas mentionnée par Pénet et Zendejas.

Les créanciers utilisent des institutions internationales comme le FMI pour assurer le remboursement des dettes. « Lorsqu’un pays est incapable d’assurer le service de sa dette, il peut se tourner vers le Fonds pour obtenir des prêts, à condition que sa dette soit jugée viable » (p. 25) et le prêt est subordonné à un ensemble de conditions sociales et économiques. Les auteurs soulignent que « le Club de Paris, la Banque mondiale, les banques régionales de développement et les organisations bilatérales utilisent également des cadres de conditionnalité dans leurs opérations de financement. » (p. 25). Ces institutions multilatérales servent les intérêts d’États puissants comme les États-Unis ou l’Union européenne, qui s’en servent souvent « pour aider les créanciers privés à récupérer leurs prêts » (p. 26). La crise argentine du début des années 2000 a quelque peu ébranlé leur image en révélant le rôle qu’elles jouent « dans les conflits liés à la dette souveraine » (p. 26).

«Les institutions financières multilatérales servent les intérêts d’États puissants»

Ainsi, depuis les années 1980, les États protègent à nouveau les créanciers privés qui contrôlent les États débiteurs par l’endettement. De nos jours, cependant, « le remboursement de la dette mobilise des organisations multilatérales comme le FMI, la Banque mondiale et le Club de Paris, dont les pratiques de conditionnalité sont difficiles à affronter, même par les pays occidentaux, comme la Grèce récemment » (p. 27). Une différence importante est que les conditionnalités imposées par ces institutions ont « une portée universelle qu’aucun empire colonial… n’a jamais eue auparavant » (p. 27) et qu’elles s’imposent comme des axiomes.

Dans les années 1980 et 1990, le consensus de Washington a tué « l’initiative du Nouvel ordre économique international (NOEI) menée par les pays du tiers-monde [, qui] entretenait la promesse qu’un contre-modèle d’organisation des affaires financières mondiales était possible » (p. 27).

«Le consensus de Washington a tué « l’initiative du Nouvel ordre économique international (NOEI) menée par les pays du tiers-monde»

Nous sommes revenus à l’impératif de remboursement des dettes, peu importe les coûts, et dans un contexte « sans précédent en termes d’uniformité » (p. 27) puisque « les nations emprunteuses sont redevables aux forces du marché » (p. 27).

«Le droit international s’intéresse à nouveau de près à la doctrine de la dette odieuse»

Néanmoins le droit international s’intéresse à nouveau de près à la doctrine de la dette odieuse, telle que développée par Sack en 1927, à savoir que « les dettes sont odieuses et ne doivent pas être remboursées lorsqu’elles ont été contractées par des régimes irréguliers et pour des utilisations inappropriées » (p. 28).

Nous voyons ici que le recours au droit « peut également être bénéfique pour les débiteurs, puisqu’il limite les réclamations des créanciers » (p. 29).

 Quelques considérations générales sur le livre

Le découpage en quatre périodes, telles qu’elles sont définies par Pénet et Zendejas, est pertinent. Mais plusieurs critiques méritent d’être formulées.1. Les auteurs ne s’interrogent pas sur les conditions d’octroi des crédits, sur ce qu’ils finançaient et sur les causes des suspensions de paiement.

Pierre Pénet et Juan Flores Zendejas n’analysent pas dans quel contexte et à quelles conditions les crédits étaient accordés aux pays emprunteurs. Or c’est un exercice indispensable si on veut comprendre pourquoi une série de pays se sont trouvés dans l’incapacité de poursuivre les remboursements. Dans la plupart des cas, les crédits étaient octroyés à des conditions qui rendaient impossible le remboursement : les sommes effectivement remises aux pays emprunteurs étaient très inférieures aux montants qu’ils devaient rembourser. Généralement les pays ne recevaient que moins de la moitié de la somme à rembourser. En 1824, le Mexique a reçu 1,1 million de livres sterling alors qu’il s’est endetté à Londres pour 3,2 millions [4]. Les deux emprunts grecs de 1824-1825 atteignaient la somme de 2,8 millions de livres sterling, soit 120 % du PIB du pays à l’époque mais le pays n’a reçu que 1,3 millions de livres [5].

«Les pays ne recevaient que moins de la moitié de la somme à rembourser»

C’est que dans chacun de ces cas et dans bien d’autres, les banquiers prélevaient d’importantes commissions et ils vendaient les titres en bourse avec une décote très importante (qui pouvait atteindre 50 %). Le taux d’intérêt réel sur l’emprunt mexicain mentionné s’élevait à 8,60 % [6], le taux réel payé par la Grèce s’élevait à 8,33 % [7]. Pierre Pénet et Juan Flores Zendejas ne mentionnent pas non plus les conséquences des crises financières périodiques qui touchaient les centres financiers du Nord et qui entraînaient l’arrêt des flux financiers vers le Sud provoquant en effet boomerang la suspension des paiements. Dans des ouvrages différents, Carlos Marichal [8] et moi-même [9] avons montré à quel point ces crises qui éclataient au Nord trouvaient leurs causes dans les centres financiers d’Europe et pas à la périphérie de ceux-ci chez les pays emprunteurs.

Les auteurs n’analysent pas à quoi étaient utilisés les crédits, ce qu’ils finançaient.

Ils adoptent à certains moments une orientation favorable aux créanciers, par exemple en écrivant que « les créanciers n’ont eu d’autre choix que de prendre le contrôle des douanes ou du système de collecte des impôts d’un pays défaillant » (p. 17) ce qui est d’ailleurs en contradiction avec le reste de leur démonstration (voir plus haut).

2. Les cartels de détenteurs de titres n’étaient pas aussi puissants que l’affirment les auteurs.

Pierre Pénet et Juan Flores Zendejas affirment qu’au cours de la première période qui va de 1820 à 1933, et en particulier au cours du 19^e siècle, l’action des cartels de détenteurs de titres était réellement efficace car elle permettait d’empêcher un pays mauvais payeur de réaliser de nouveaux emprunts. Il aurait fallu mentionner et expliquer une exception bien identifiée par des auteurs incontournables comme William Wynne (1951) [10]. Il s’agit du Portugal. Suite à une bataille de succession qui dura de 1831 à 1834, la reine Maria répudia un emprunt émis en 1833 par le roi autoproclamé Dom Miguel. La reine Maria justifia la répudiation en disant que les banquiers n’avaient pas à prêter à Dom Miguel, qui était un usurpateur de la couronne. L’emprunt avait été émis à Paris en 1833 par l’intermédiaire des banquiers Outrequin et Jauche pour un montant de 40 millions de francs à rembourser en 32 ans à 5 % d’intérêt.

Les détenteurs de titres se dotèrent d’un comité qui multiplia des initiatives pour obtenir un remboursement sans aucun effet pendant 54 ans. Ils perdirent le premier procès qu’ils intentèrent en France contre le Portugal en 1879. En 1891, un successeur de la reine Maria finit par concéder un paiement dérisoire équivalent à 2,5 millions de francs (alors que l’emprunt initial, rappelons-le, s’élevait à 40 millions). Ces 2,5 millions correspondaient à la somme que la reine Maria avait pu récupérer dans les caisses de l’usurpateur Dom Miguel.

Il est tout à fait intéressant de constater que, malgré la suspension et la répudiation de la dette et malgré les protestations que cela suscita, le Portugal réussit à émettre de nouveaux emprunts à Paris et à Londres dès 1836-37. Emprunts sur lesquels le Portugal entra en défaut de paiement très rapidement, ce qui n’empêcha pas qu’entre 1856 et 1884, 14 emprunts furent émis pour un montant de 58,4 millions de livres sterling [11].

Cet exemple montre que l’efficacité de l’action des cartels de détenteurs de titres est loin d’être aussi efficace que Pénet et Zendejas le prétendent.

3. L’analyse critique radicale des enjeux liés aux dettes souveraines est absente.

Alors que leur introduction au livre présente une vision critique sérieuse et solide, il n’en va pas de même d’une série de contributions. Pour la rédaction de certains chapitres, Pierre Pénet et Juan Flores Zendejas ont privilégié une approche qui se situe très clairement dans la pensée mainstream, c.-à-d. à droite de l’échiquier. C’est typiquement le cas d’Ugo Panizza, de Mitu Gulati et d’Ali Coşkun Tunçer.

Ce ne serait pas grave si au moins les différents points de vue étaient présents dans l’ouvrage, notamment sur la signification de la doctrine de la dette odieuse et si certains chapitres ne contenaient pas de véritables contrevérités.

Concernant l’analyse des politiques impériales en matière de dette, il est regrettable que des auteurs incontournables soient purement et simplement omis comme Rudolf Hilferding, Rosa Luxemburg, Georges Corm… ou à peine mentionnés comme Carlos Marichal.

Notes:

Merci à Christine Pagnoulle et à Claude Quémar pour leur relecture.

Eric Tousaint pour La Pluma, le 11 janvier 2022

Edité par María Piedad Ossaba

Traductions disponibles: Español English

Publié par CADTM, le 7 janvier 2022

La partie 2 s’intitule : Un livre qui remet la dette odieuse à l’ordre du jour