Briser le silence sur les dettes odieuses et leur répudiation

Cette évolution du droit justifie ma position qui est de dire : reprenons les critères élaborés par A.N. Sack sur la base de la jurisprudence mais tenons compte de l’évolution du droit international.

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Éric Toussaint a retravaillé et documenté une interview qu’il a donnée au magazine Le Vent Se Lève (LVSL).

LVSL –Trouvez-vous que la dette soit un sujet trop peu discuté dans les médias traditionnels ? Si oui, pour quelles raisons selon vous ?

Strevo – flickr/cc

Éric Toussaint – Elle est souvent évoquée mais elle ne l’est jamais dans le sens où le CADTM et moi l’abordons. Le discours des médias dominants et des gouvernements consiste à dire qu’il y a un excès de dette, trop de dépenses publiques des États, et, en conséquence, qu’il faut payer la dette et réduire ces dépenses publiques. Avec le CADTM, nous essayons tout d’abord de nous demander d’où viennent les dettes, est-ce que les buts poursuivis via l’accumulation des dettes étaient légitimes, et est-ce qu’elles ont été contractées de manière légitime et légale ? Voilà l’approche que nous essayons d’avoir et il est certain en effet que celle-ci n’est jamais évoquée dans les médias dominants. Ceux-ci n’y voient pas d’intérêt, et puis cette question est, selon eux, déconnectée de la réalité.

LVSL – Vous typologisez justement les dettes selon qu’elles soient illégitimes et peut-être odieuses. Pouvez-vous nous présenter les caractéristiques de ces types de dettes ?

E.T  : Il y a eu tout d’abord l’élaboration d’une doctrine sur la dette odieuse par un juriste conservateur russe et professeur de droit à l’Université de Saint-Pétersbourg pendant le régime tsariste (Petrograd à l’époque était la capitale de l’empire russe), Alexander Nahum Sack. Il a élaboré celle-ci en réaction à la répudiation de la dette à laquelle le pouvoir soviétique a recouru en 1918. Il était opposé au régime des soviets, il était opposé à la répudiation de la dette tsariste et il s’est exilé en France. Traumatisé par cette répudiation, il s’est mis à recenser tous les litiges en matière de dettes souveraines entre la fin du 18e et les années 1920. Il a étudié les arbitrages internationaux, les jurisprudences, les actes unilatéraux. De tout cela, il a pu construire une doctrine de droit international (http://www.cadtm.org/IMG/pdf/Alexander_Sack_DETTE_ODIEUSE.pdf) qui s’applique en partie aujourd’hui. Celle-ci établit un principe général qui affirme que même en cas de changement de gouvernement, de régime, il y a continuité des obligations internationales des États.

Néanmoins, cette doctrine intègre une exception fondamentale, celle de la dette odieuse qui se fonde sur deux critères. Le premier critère est rempli si l’on peut démontrer que les dettes réclamées à un État ont été contractées contre l’intérêt de la population de cet État. Le deuxième critère est rempli si les prêteurs étaient conscients de ce fait ou s’ils ne peuvent pas démontrer qu’ils étaient dans l’impossibilité de savoir que ces dettes étaient contractées contre l’intérêt de la population. Si ces deux critères se trouvent ainsi satisfaits, alors ces dettes contractées par un gouvernement antérieur sont odieuses, le nouveau régime et sa population ne sont pas tenus de les rembourser. Pour le CADTM, cette doctrine doit être actualisée car la notion de ce qui est contraire à l’intérêt d’une population donnée a évolué depuis les années 1920, tout simplement car le droit international a évolué (http://www.cadtm.org/La-dette-odieuse-selon-Alexandre-Sack-et-selon-le-CADTM). C’est surtout le cas après la seconde guerre mondiale, où l’on a construit des instruments juridiques contraignants comme le PIDESC (Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels https://www.ohchr.org/fr/professionalinterest/pages/cescr.aspx) ou le PIDCP (Pacte international relatif aux droits civils et politiques https://www.ohchr.org/fr/professionalinterest/pages/ccpr.aspx), qui permettent de déterminer ce qui est conforme ou contraire à l’intérêt d’une population.

À propos de la dette illégitime, celle-ci peut être définie en termes moins contraignants, il n’y a pas la visée explicite d’aller à l’encontre de la population. Cette dette est qualifiée d’illégitime du fait qu’elle a été accumulée pour favoriser l’intérêt de minorités privilégiées. Par exemple, c’est le cas quand une dette publique est contractée pour sauver les grands actionnaires de banques, alors que ces banques sont responsables d’un marasme dû à une crise bancaire. Dans ce contexte-là, des dettes accumulées depuis la crise bancaire de 2007-2008 dans des pays tels que la France ou les États-Unis sont des dettes illégitimes. Le CAC (Collectif pour un audit citoyen de la dette publique) a d’ailleurs déterminé par ses travaux que 59 % des montants de la dette réclamée à la France sont illégitimes (cc https://www.audit-citoyen.org/2014/05/27/que-faire-de-la-dette-un-audit-de-la-dette-publique-de-la-france/ et https://static.mediapart.fr/files/note-dette.pdf). Cette masse correspond en partie au sauvetage bancaire mais aussi à toute une série de cadeaux fiscaux dont bénéficient les très grandes entreprises, et qui ne respectent pas les principes de justice fiscale et sociale. Par ailleurs, le renoncement des États de la zone euro à financer la dette étatique auprès de la banque centrale et la mise sur le marché de la dette oblige ces États à payer des taux d’intérêts supérieurs à ceux qu’ils auraient dû payer s’ils pouvaient se financer auprès de la banque centrale. Nous devrions donc déduire le montant de dette accumulée résultant de cette différence de taux.

LVSL – Au sujet de leur répudiation, comment les dettes sont-elles répudiées ? Vous citez, dans votre livre, beaucoup d’exemples de répudiation de dette, dès lors y voyez-vous une continuité dans les contextes politiques qui favorisent ces répudiations ?

E.T : Tout d’abord, de manière générale, il y a un changement de régime ou de gouvernement qui aboutit à une remise en cause de ce qui a été accumulé comme dette jusqu’au moment du changement. Par exemple, en 1837 aux États-Unis, il y a eu une rébellion citoyenne dans quatre États qui aboutit au renversement de leurs gouverneurs, accusés par les populations d’être corrompus, d’avoir passé des accords avec des banquiers pour financer des infrastructures qui n’ont pas été réalisées. Les nouveaux gouverneurs ont répudié des dettes et les banquiers affectés par ses répudiations sont allés jusque devant la justice fédérale des États-Unis. Mais ils y ont été déboutés ! C’est un cas fort intéressant. La répudiation a été la résultante d’une mobilisation citoyenne, d’une dénonciation du comportement de certaines autorités par une population outrée, et qui s’est insurgée contre le paiement des dettes.

Les créanciers étaient principalement britanniques. Sack écrit à ce propos : « L’une des principales raisons justifiant ces répudiations a été le gaspillage des deniers empruntés : le plus souvent on avait emprunté pour l’établissement de banques ou la construction de chemins de fer ; or, ces banques firent faillite, les lignes de chemins de fer ne furent pas construites. Ces opérations louches ont été souvent le résultat d’un accord entre des membres indélicats du gouvernement et des créanciers malhonnêtes » (p. 158). Les créanciers qui ont essayé de poursuivre devant la justice fédérale les États qui avaient répudié leurs dettes ont été déboutés. Pour fonder ce rejet des plaintes, la justice fédérale s’est basée sur le 11e amendement à la Constitution des États-Unis qui prescrit que « le pouvoir judiciaire des États-Unis ne peut mener aucun procès civil ou en équité à l’encontre de l’un des États des États-Unis intenté par un citoyen d’un autre État, ou par des citoyens ou sujets d’États étrangers. » [1] Cet acte unilatéral de répudiation a été couronné de succès [2].

Autre exemple, au Mexique, le gouvernement du président Benito Juarez, libéral au sens du 19e siècle, c’est-à-dire pour la séparation de l’État et de l’église, pour l’enseignement public gratuit, laïque et obligatoire, est renversé en 1858 par les conservateurs locaux. Ceux-ci empruntent aux banquiers français, suisses et mexicains pour financer leur gouvernement illégal. En 1861 quand Benito Juarez revient au pouvoir avec le soutien du peuple, il répudie les dettes contractées par les conservateurs. En janvier 1862, le gouvernement français de Bonaparte déclare la guerre au Mexique sous le prétexte d’obtenir le remboursement de la dette due aux banquiers français. Un corps expéditionnaire français qui a atteint 35 000 soldats impose alors le règne du prince autrichien Maximilien Ier, qui est proclamé empereur du Mexique. Mais Benito Juarez revient au pouvoir, encore une fois, avec l’appui populaire et il décide de répudier les dettes contractées par le régime de Maximilien d’Autriche entre 1862 et 1867. Cela a donné de bons résultats pour le pays. Toutes les grandes puissances ont reconnu le régime de Benito Juarez et ont signé des accords commerciaux avec lui, y compris la France après la chute de Bonaparte en 1870.

Enfin, on peut évoquer la révolution russe où la population était opposée aux dépenses du régime tsariste, et aux guerres que celui-ci menait. Et lorsque les soviets prennent le pouvoir en Octobre 1917, en conséquence de leur prise de pouvoir, un des décrets qui est adopté est d’abord la suspension de paiement, et puis la répudiation de la dette. Voir Centenaire de la révolution russe et de la répudiation des dettes http://www.cadtm.org/Centenaire-de-la-revolution-russe

Ces exemples témoignent d’actes que l’on peut qualifier d’unilatéraux.

Il peut y avoir également d’autres exemples dans lesquels on retrouve cette-fois-ci une intervention internationale. En 1919, au Costa Rica, un régime anti-démocratique est renversé par le peuple et un régime démocratique est établi. Le nouveau parlement costaricain décide de répudier des dettes contractées par le régime antérieur. En réaction, Londres envoie un bateau de guerre dans les eaux territoriales du Costa Rica [3]. En conséquence, face à la menace d’intervention militaire britannique, le Costa Rica demande alors un arbitrage international. Les deux pays s’accordent pour désigner le président de la Cour Suprême des États-Unis comme arbitre, et celle-ci délibère en faveur du Costa Rica ! C’est intéressant au niveau de la jurisprudence, et cela sert de référence à A.N. Sack car celui-ci est un admirateur des États-Unis. Or, le président-juge de la Cour Suprême des États-Unis, William H. Taft, affirme que la dette réclamée au Costa Rica par une banque britannique, la Royal Bank of Canada, est une dette accumulée par le Président Federico Tinoco pour son bénéficie personnel et contre l’intérêt de la population. La banque n’a pas pu démontrer qu’elle ne savait pas que cet argent était emprunté par F. Tinoco en sa seule faveur.

Taft affirme que les transactions entre la banque britannique et Tinoco sont remplies d’irrégularités et que la banque en est responsable. Il ajoute que « le cas de la Banque royale ne dépend pas simplement de la forme de la transaction, mais de la bonne foi de la banque lors du prêt pour l’usage réel du gouvernement costaricain sous le régime de Tinoco. La Banque doit prouver que l’argent fut prêté au gouvernement pour des usages légitimes. Elle ne l’a pas fait. » [4]

Surtout, à aucun moment dans le jugement, W.H. Taft ne se réfère au caractère despotique du régime, et A.N. Sack en ressortira dans sa doctrine que peu importe la nature du régime antérieur, ce qui compte dans l’appréciation de la dette est l’utilisation qui est faite de l’argent emprunté. Et de mon point de vue, c’est fondamental car pendant des années, il y a eu une interprétation erronée de la doctrine de A.N. Sack, qui limitait l’applicabilité de répudiation de la dette odieuse à des régimes dictatoriaux. Pour A.N. Sack, sa doctrine se fonde sur l’existence d’un gouvernement régulier sur un territoire donné, à un régime qui exerce un pouvoir réel, et qu’il soit légitime ou non, là n’est pas la question.

Sack définit un gouvernement régulier de la manière suivante : « On doit considérer comme gouvernement régulier le pouvoir suprême qui existe effectivement dans les limites d’un territoire déterminé. Que ce pouvoir soit monarchique (absolu ou limité) ou républicain ; qu’il procède de la « grâce de Dieu » ou de la « volonté du peuple » ; qu’il exprime la « volonté du peuple » ou non, du peuple entier ou seulement d’une partie de celui-ci ; qu’il ait été établi légalement ou non, etc., tout cela n’a pas d’importance pour le problème qui nous occupe. » (p. 6).

Donc, il n’y a pas de doute à avoir sur la position de Sack : le fait que le régime soit despotique n’est pas une condition sine qua non pour définir l’existence de dettes odieuses qui sont susceptibles d’être annulées [5]. Selon Sack, tous les gouvernements réguliers, qu’ils soient despotiques ou démocratiques, sous différentes variantes, sont susceptibles d’être accusés d’avoir contracté des dettes odieuses [6].

A.N. Sack mentionne clairement les intérêts de la population, notamment à partir d’un cas très précis : le traité de Versailles de Juin 1919. Celui-ci dit que les dettes contractées par l’Allemagne pour coloniser la Pologne ne peuvent pas être mises à charge de la Pologne restituée dans son existence en tant qu’État indépendant car justement cette dette a été contractée pour coloniser la Pologne et donc contre l’intérêt du peuple polonais. Dans le même traité il est dit que les dettes contractées par l’Allemagne pour coloniser ses territoires d’Afrique (Namibie, Tanganyika, Cameroun, Togo, Ruanda-Urundi) ne peuvent pas être mises à charge des populations de ces territoires. À propos de cela, Sack cite une partie de la réponse faite par les Alliés à l’Allemagne qui n’était pas disposée à accepter cette annulation de dettes car cela supposait que ce soit elle qui allait devoir payer cette dette. Les Alliés répondirent : « Les colonies ne devraient être astreintes à payer aucune portion de la dette allemande, et devraient être libérées de toute obligation de rembourser à l’Allemagne les frais encourus par l’administration impériale du protectorat. En fait, il serait injuste d’accabler les indigènes en leur faisant payer des dépenses manifestement engagées dans l’intérêt de l’Allemagne, (…) » [9]

Là intervient la notion d’intérêt des populations qui a pris du sens à partir de cette période. Effectivement, le Président des États-Unis de l’époque, Woodrow Wilson, publie une déclaration en Janvier 1918 qui proclame le droit des peuples à l’autodétermination (https://www.herodote.net/8_janvier_1918-evenement-19180108.php). Dès lors, une dette accumulée pour coloniser une population donnée remet en cause le droit de ce peuple à l’autodétermination. Cette évolution du droit justifie ma position qui est de dire : reprenons les critères élaborés par A.N. Sack sur la base de la jurisprudence mais tenons compte de l’évolution du droit international.

Notes:

[2Source : Sarah Ludington, G. Mitu Gulati, Alfred L. Brophy, “Applied Legal History : Demystifying the Doctrine of Odious Debts,” 2009, http://scholarship.law.duke.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=5511&context=faculty_scholarship

[3Odette Lienau, Rethinking Sovereign Debt : Politics, Reputation, and Legitimacy in Modern Finance, Harvard University, 2014, p. 108.

[4Juge Taft, cité dans Patricia Adams, Odious Debt, 1991, p. 168.

[5Une autre citation de Sack confirme clairement qu’il est opposé à ce que la nature (despotique) du gouvernement soit une condition sine qua non à remplir pour identifier une dette odieuse : « L’application d’autres conditions que celle que nous avons établie (p. 6-7) entraînerait la paralysie de tout le système international du crédit public, car des jugements arbitraires, variés et contradictoires sur le caractère de tel ou tel gouvernement (si de semblables jugements avaient un poids réel dans la question de la reconnaissance ou non-reconnaissance des dettes comme dettes d’État) priveraient le monde des bienfaits du crédit public. » (p. 11).

[6Qu’est-ce qu’un gouvernement non régulier selon Sack ? Réponse : un gouvernement qui n’exerce par le contrôle sur tout le territoire, par exemple une coalition rebelle qui tente de renverser le gouvernement régulier en place. L’exemple emblématique pour Sack : les États sudistes qui se sont rebellés contre les Etats-Unis ne constituaient pas un gouvernement régulier. Du coup, les dettes qu’ils ont contractées sont des dettes personnelles des insurgés. Ce ne sont pas des dettes que l’État doit assumer. Si les « sudistes » (connus comme les « confédérés ») avaient vaincu les Nordistes (c’est-à-dire les États-Unis) au cours de la Guerre de Sécession en 1861-1865, ils seraient devenus le nouveau gouvernement régulier. Le gouvernement régulier nordiste aurait disparu.

[7Une autre citation de Sack confirme clairement qu’il est opposé à ce que la nature (despotique) du gouvernement soit une condition sine qua non à remplir pour identifier une dette odieuse : « L’application d’autres conditions que celle que nous avons établie (p. 6-7) entraînerait la paralysie de tout le système international du crédit public, car des jugements arbitraires, variés et contradictoires sur le caractère de tel ou tel gouvernement (si de semblables jugements avaient un poids réel dans la question de la reconnaissance ou non-reconnaissance des dettes comme dettes d’État) priveraient le monde des bienfaits du crédit public. » (p. 11).

[8Qu’est-ce qu’un gouvernement non régulier selon Sack ? Réponse : un gouvernement qui n’exerce par le contrôle sur tout le territoire, par exemple une coalition rebelle qui tente de renverser le gouvernement régulier en place. L’exemple emblématique pour Sack : les États sudistes qui se sont rebellés contre les Etats-Unis ne constituaient pas un gouvernement régulier. Du coup, les dettes qu’ils ont contractées sont des dettes personnelles des insurgés. Ce ne sont pas des dettes que l’État doit assumer. Si les « sudistes » (connus comme les « confédérés ») avaient vaincu les Nordistes (c’est-à-dire les Etats-Unis) au cours de la Guerre de Sécession en 1861-1865, ils seraient devenus le nouveau gouvernement régulier. Le gouvernement régulier nordiste aurait disparu.

[9Source : Treaty series, n° 4, 1919, p. 26. Cité par Sack, p. 162. Texte original en anglais : “The colonies should not bear any portion of the German debt, nor remain under any obligation to refund to Germany the expenses incurred by the Imperial administration of the protectorate, In fact, it would be unjust to burden the natives with expenditure which appears to have been incurred in Germany’ s own interest, and that it would be no less unjust to make this responsibility rest upon the Mandatory Powers which, in so far as they may be appointed trustées by the League of Nations, will derive no benefit from such trusteeship.”

Eric Toussaint pour La Pluma, le 4 avril 2019

Source: CADTM

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